НАТО се нуждае от силна и равностойна на САЩ Европа
Когато лидерите на НАТО се срещнат на среща на върха във Вашингтон това лято, 75-ият рожден ден на алианса трябва да бъде повод за празнуване. НАТО е по-силна от всякога, след като през изминалата година прие двама нови членове - Финландия и Швеция. След десетилетия на отстъпление алиансът намери нова цел - възпирането на руската агресия, което е първоначалният смисъл на съществуването му. Най-сетне европейските държави увеличават разходите си за отбрана. Заедно тези тенденции очертават светло бъдеще за НАТО, но предстои и опасност.
Усилията за отблъскване на руското нахлуване в Украйна се задъхват, а ревизионистът Путин заплашва европейските ѝ съседи. Това обаче не е основният проблем на НАТО. НАТО знае как да възпре Русия. Основният проблем, този, който прави решаването на останалите по-трудно, се крие в прекалената зависимост на НАТО от Съединените щати.
В продължение на десетилетия Съединените щати заемаха централно място в НАТО, като ръководеха и управляваха, а понякога и микроуправляваха, отбраната на Европа. Върховният съюзен командващ на НАТО винаги е американец, а върховната гаранция за сигурност на НАТО е ядреното възпиране на САЩ. Когато Европа се сражава, тя разчита на американски самолети и американски военен транспорт и разузнаване. Ако държава от НАТО бъде нападната, американските сили ще поемат бойното ръководство. В началото на НАТО, когато Европа се възстановяваше след Втората световна война, САЩ играеха тази роля по необходимост. Но Вашингтон свикна да командва, а европейските лидери до голяма степен приеха второстепенната роля. Зависимостта на Европа от Съединените щати се превърна в характеристика, а не в недостатък на операциите на НАТО.
Но сега, с възхода на Китай и началото на смяната на поколенията в ръководството на Вашингтон, е малко вероятно Съединените щати да осигурят нивото на подкрепа, от което се нуждае Европа. Без значение кой ще седне в Белия дом, ангажиментът на САЩ към НАТО почти сигурно ще отслабне през следващите години.
И от двете страни на Атлантическия океан се очертава консенсус, че европейците трябва да поемат отговорност за собствената си сигурност - нагласа, която се затвърди в Европа, след като през февруари бившият президент на САЩ Доналд Тръмп заяви, че Вашингтон не трябва да идва в защита на съюзниците от НАТО, които "не плащат". Но много американски и европейски лидери погрешно заключиха, че всичко, което е необходимо, за да се замени приносът на Съединените щати, е да се харчат много повече средства за сигурност. Всъщност дори ако всички европейски членове на НАТО постигнат целта на алианса да отделят 2% от БВП за отбрана, техните усилия няма да намалят значително военната зависимост на Европа от Вашингтон.
Европа има проблем не само с разходите, но и с колективните действия. Европейските държави разглеждат отбранителната политика като национална отговорност. Тъй като повечето отделни държави са изправени пред малко преки заплахи за сигурността, техните правителства, съвсем рационално, инвестират малко в отбрана. Въпреки това Европа като цяло се нуждае от защита от сериозната заплаха от реваншистка Русия и трябва да се справи с рисковете за сигурността, произтичащи от нестабилната периферия, простираща се от Сахел до Южен Кавказ.
Като се има предвид колко дълбоко Съединените щати, чрез НАТО, са ангажирани в системата за отбрана на Европа, никакво бързо решение не може да гарантира сигурността на Европа, ако Съединените щати се оттеглят. Но Европа все още има възможност да укрепи своята отбрана. Европейските държави ще трябва да интегрират усилията си - процес, който ще бъде труден и бавен и ще изисква по-добра координация както в рамките на Европейския съюз, така и между ЕС и НАТО. Политическите лидери трябва да използват предстоящата среща на върха на НАТО, за да представят нова стратегия, която да гарантира, че Европа разполага не само с оборудването и персонала, но и с организационния капацитет, от който се нуждае, за да се изправи и да се бори, когато се изправи пред заплаха, със или без подкрепата на Съединените щати. Това далеч не е подкопаване на НАТО, а възможност за укрепване на алианса и повишаване на сигурността на европейските държави - стига Съединените щати да дадат на Европа необходимото време за трансформация.
Без повече гаранции
Съединените щати отдавна стоят на пътя на Европа към по-значима роля в областта на сигурността. Краят на Студената война донесе възможности както за преоценка на посоката на НАТО, така и за прекрояване на Европа, а в новосформирания ЕС се разпространяваха амбициозни планове за европейска отбрана. През 1998 г. Франция и Обединеното кралство постигнаха нещо, което изглеждаше като исторически пробив, в Декларацията от Сен Мало, която включваше споразумение за изграждане на армия на ЕС от 60 000 войници. Но Вашингтон се противопостави на този план. Няколко дни след обявяването на декларацията държавният секретар Мадлин Олбрайт изложи нова позиция на САЩ, известна като "трите Д": всяка отбранителна политика на ЕС не трябва да отделя европейската отбрана от структурата на НАТО, да дублира способностите на НАТО или да дискриминира членове на НАТО, които не са от ЕС. Съединените щати дадоха да се разбере, че ще запазят централната си роля в европейската сигурност, а решението им да изключат ЕС спъна европейската отбранителна интеграция през следващите десетилетия.
Съпротивата срещу промяната на тази динамика в НАТО все още преобладава във Вашингтон, в централата на НАТО в Брюксел и в много европейски столици. В края на краищата настоящата сделка служи както на Европа, така и на Съединените щати от десетилетия. Като заключи европейските страни в съюз и гарантира тяхната защита, НАТО премахна проблемите със сигурността, които някога измъчваха континента, и проправи пътя за икономическата и политическа интеграция на Европа – едно наистина изключително постижение.
В замяна на това, че Съединените щати осигуряват сигурност за Европа, европейските столици до голяма степен подкрепят американските цели другаде по света. Армията на САЩ успя да разчита на изградени европейски коалиции по време на войните в Афганистан и дори в Ирак, както и в по-скорошните съвместни американско-европейски усилия за осигуряване на Червено море. Европейските правителства послушно купуват американски оръжия и са свикнали да правят отстъпки по трудни политически въпроси, като например контрол върху износа върху продажбите на технологии в Китай. След като НАТО облекчи нуждата от големи инвестиции в отбраната, европейските страни също се радват на ползите от по-големи инвестиции в социални програми.
Политиците, които работят в или с НАТО, разбираемо изпитват дълбока привързаност към алианса такъв, какъвто е, и не са склонни да променят статуквото. Те искат да вярват, че ангажиментът на САЩ към НАТО няма да се промени. Мнозина в Европа се надяват, че като изпълнят исканията на Тръмп за откуп – като изразходват 2% от БВП за отбрана и закупят американско оръжие – те могат да си купят и постоянната подкрепа на Вашингтон. Може да се докаже, че са прави, но придържането към този подход е все по-опасен залог.
Ако Тръмп спечели президентските избори в САЩ през ноември, НАТО ще бъде в сериозна опасност. Тръмп гледа на НАТО като на рекет за защита, а не като на институция, която облагодетелства Съединените щати. И за разлика от първата му администрация, втората му вероятно ще включва служители на високо ниво, които споделят скептицизма на президента. В мозъчните тръстове, свързани с Тръмп, като Center for Renewing America и Heritage Foundation, вече се разпространяват планове, които очертават значително отстъпление на САЩ от НАТО, включително свиване на размера на персонала на НАТО и изтегляне на американските сили от Европа.
Независимо от резултата от изборите в САЩ обаче Тръмп вече наруши традиционния двупартиен консенсус в полза на НАТО. Опасенията относно алианса вече са широко разпространени. Джейми Даймън, главен изпълнителен директор на Goldman Sachs, отбеляза на тазгодишната среща на върха в Давос, че Тръмп „донякъде беше прав за НАТО“. И републиканските политици са разделени относно задълженията на Съединените щати да допринасят за отбраната на Европа. Лидерът на малцинството в Сената Мич Макконъл, който подкрепя по-традиционната роля на САЩ в областта на сигурността, се бори да накара по-млади републикански сенатори, като Джош Хоули и Дж. Д. Ванс, да се включат в предоставянето на допълнителна военна помощ на Украйна.
Атаките на Тръмп срещу НАТО се докосват и до по-дълбоко недоволство на Америка от европейската военна зависимост, което отразява избледняващата привързаност към европейската сигурност от ерата на Студената война. Когато американците пътуват до Европа, те виждат сложна инфраструктура и граждани, които се радват на висок стандарт на живот и стабилни мрежи за социална сигурност, и не могат да разберат защо са необходими техните данъчни долари и войници, за да защитават един заможен континент, чието общо население далеч надхвърля това на Съединените щати. Двупартийното пренебрежение към ниските разходи за отбрана на съюзниците от НАТО също опетни имиджа на алианса. И дори когато европейските армии се бият рамо до рамо с армията на САЩ, техният сравнително малък принос им печели малко похвали. Американските войници се пошегуваха, че акронимът на операциите на НАТО ISAF в Афганистан означава 'I Saw Americans Fighting' („Видях американците да се бият“).
Повечето политици във Вашингтон днес са направили кариерата си в свят след 11 септември, в който конфликтът в Европа изглежда по-малко актуален. Тъй като европейските съюзници не допринасят много за военната сфера, ангажирането им по въпроси като сигурността в Близкия изток се превърна в упражнение за отмятане на квадратчета, наречено снизходително "управление на съюзи". Президентът Барак Обама например съвестно премина през дипломатическите процедури, но европейците като цяло го възприеха като незаинтересован от европейските въпроси. Дори президентът Джо Байдън, чийто мандат в сенатската комисия по външни отношения започна по време на Студената война и който поддържа дълбока привързаност към НАТО, през първата година от мандата си сякаш се отнасяше към Европа като към нещо второстепенно. Неговата администрация почти не координира с Европа изтеглянето на САЩ от Афганистан и подписа споразумението за подводниците AUKUS с Австралия и Обединеното кралство, без да обмисли последиците за отношенията на САЩ с Франция, която се почувства изненадана, когато споразумението замени собственото ѝ споразумение за подводниците с Австралия. Войната в Украйна насочи вниманието на САЩ към Европа, но то вече започва да намалява.
Най-важното е, че Съединените щати вече не могат да гарантират, че техните военни сили ще бъдат в състояние да защитят Европа. Планиращите в Пентагона са фокусирани върху потенциален конфликт с Китай и ако такава война избухне, САЩ несъмнено ще пренасочат ключови способности, като системи за противовъздушна отбрана и самолети, предназначени за транспортиране и презареждане с гориво, към Индо-тихоокеанския регион. Зависимостта на Европа от свръхнатоварената отбранителна промишленост на САЩ би била сериозна уязвимост, тъй като американското производство би дало приоритет на снабдяването с боеприпаси и оборудване за подмяна на американските сили в активни бойни действия. Ако Съединените щати започнат военни действия с Китай, ревизионистка Русия също би могла да се възползва от възможността да оспори източния фланг на НАТО. Лишени от средства за отбрана, европейските държави биха могли да се окажат в положението, в което сега се намира Украйна, а военните им усилия да бъдат подкопани от недостига на американски доставки. Фактът, че НАТО вече не планира трескаво този сценарий, а европейските държави не увеличават производството си и не се подготвят за попълване на системите, които биха могли да бъдат изпратени в Индо-Тихоокеанския регион, показва, че и двете страни отричат къде се намират в списъка с приоритети на Вашингтон.
Време за интегриране
ЕС и Обединеното кралство заедно разполагат с военни сили, които наброяват около два милиона души. Но това са сили на Потьомкин: готовността и способностите им варират в зависимост от страната, но като цяло са ниски, а отделните национални армии не могат да се обединят в единна бойна сила без ръководството и материалната подкрепа на САЩ. Ако Европа наистина иска да поеме отговорност за собствената си сигурност, тя трябва да интегрира усилията си в областта на отбраната.
Това е задача, която НАТО и ЕС трябва да споделят. НАТО ще продължи да действа като бойно командване на Европа, отговарящо за военното планиране и воденето на бойни действия, както и да предоставя военно-политически форум за координация на Европа със Съединените щати, Канада и Турция. Планиращите в НАТО следва да изготвят план, показващ как европейските сили могат да придобият способностите, от които ще се нуждаят, за да намалят зависимостта си от Съединените щати.
Междувременно ЕС трябва да действа като инвестиционен и снабдителен орган на НАТО, като използва способността си да мобилизира ресурси от името на Европа. В случаите, когато НАТО определя стандарти и цели за обществени поръчки, ЕС ще предоставя ресурсите. Брюксел следва да разработи свой собствен бюджет за отбрана, финансиран чрез някаква комбинация от съвместни заеми на ЕС, вноски на държавите-членки или увеличаване на източниците на приходи чрез тарифи, общоевропейско данъчно облагане или други средства. Държавите-членки ще продължат да носят отговорност за развитието на собствените си военни сили, но ЕС би могъл да поеме водеща роля при закупуването на скъпи самолетни флотилии или изграждането на общ запас от боеприпаси. ЕС може също така да интегрира усилията на националните бюрокрации за укрепване на зараждащата се европейска отбранителна индустриална база. Това няма да дублира функциите на НАТО, тъй като НАТО никога не е обединявала европейските членове по този начин.
Евроскептичните анализатори на отбраната често отхвърлят предложенията за интегриране на европейската отбрана като безразсъдни усилия за създаване на европейска армия. Но тази оценка погрешно тълкува как ще работи европейската интеграция. Първият етап ще се справи с осезаеми проблеми и пропуски, като компенсиране на недостига на боеприпаси, което изисква значителни, но ясни инвестиции. Едва по-късно ще бъдат поставени на масата по-заплетените въпроси за интеграция на отбраната, които включват структурни реформи - като например дали Европа се нуждае от собствено ядрено възпиране и, ако отговорът е да, кой ще го контролира.
Някои анализатори се опасяват, че разширяването на ролята на ЕС в областта на сигурността би предизвикало популистка реакция. Но проучванията постоянно показват, че по-интегрираната европейска отбрана е изключително популярна сред европейците. Неотдавнашно общоевропейско проучване на фондация „Бертелсман“, германски изследователски институт, установи, че 87% от европейците подкрепят обща отбранителна политика на ЕС. Учените са открили, че тази силна подкрепа е била забележително стабилна във времето и няма причина да смятаме, че нагласите на хората ще се променят, когато научат подробностите за европейските планове за отбранителна интеграция. Друго проучване, проведено в 5 /пет/ европейски държави от учени от Амстердамския университет, установи, че гражданите на ЕС предпочитат големите идеи за европейската отбрана, включително тези, които прехвърлят отговорности за военни разходи и дори изпращане на войски от националните правителства към ЕС, пред по-малко амбициозните проекти.
По този начин европейските политици се радват на като цяло благоприятна среда за напредък в трансформиращи политики. Някои от тях осъзнават възможността: преди парламентарните избори за ЕС през юни лидерите на дясноцентристката Европейска народна партия, най-голямата партия в Европейския парламент и тази, към която принадлежи председателят на Европейската комисия Урсула фон дер Лайен, призоваха за специален бюджет за отбрана на ЕС от 0,5% от общия БВП на блока, в допълнение към разходите за национална отбрана.
Най-голямото предизвикателство са бюрокрациите на европейските държави, а не техните граждани. Днес 30 европейски министерства на отбраната имат свои собствени бюрократични и индустриални интереси в НАТО. Тези министерства допринасят за шокиращата неефективност на европейската отбрана, като прилагат идиосинкратични изисквания, които често облагодетелстват националните отбранителни компании при закупуването на оръжия. На практика е безсмислено всяка държава да има свои собствени процеси. Повечето европейски отбранителни сили реално биха били използвани само когато членовете на НАТО действат колективно. И все пак европейските страни разполагат с разнородно оборудване, което затруднява разгръщането и съвместното водене на бойни действия от страна на техните въоръжени сили. Например след нахлуването на Русия Чешката република и Словакия закупиха бронирани машини от Швеция, за да заменят старите съветски системи, които изпратиха в Украйна. Но в крайна сметка те оборудваха своите превозни средства с оръдия от различен калибър. По този начин новите системи не са напълно взаимозаменяеми - проблем, който лесно можеше да бъде избегнат, ако двете страни бяха избрали да координират поръчките си.
Часовникът тиктака
ЕС и преди е успявал да интегрира утвърдени и защитени държавни сектори; успехи като общата селскостопанска политика са доказателство за това. Днес работата му в сектора на отбраната вече е в ход. Фон дер Лайен, която тази година се кандидатира за втори петгодишен мандат като председател на Европейската комисия, предложи да се създаде нова длъжност в ЕС - комисар по отбраната, който да управлява разширяващия се портфейл от отбранителни инициативи на ЕС и да представлява блока както пред държавите-членки, така и пред трети страни. ЕС има и нова отбранителна индустриална стратегия, която насърчава държавите-членки да купуват едни и същи отбранителни системи, за да се реши проблемът с оперативната съвместимост, но за да бъдат успешни усилията му, са необходими пари. Естония предложи схема за създаване на фонд от 100 млрд. евро за военна помощ за Украйна и инвестиции в отбраната на ЕС, който би послужил като отправна точка не само за по-нататъшна европейска подкрепа за Киев, но и за разширяване на собствените отбранителни дейности на ЕС.
Подходящите ресурси ще позволят на ЕС да набавя и съхранява боеприпаси и да купува нови самолетни флотилии - и всичко това, без да се налага официално да променя Договора от Лисабон, който по същество служи като конституция на Съюза. Европейските страни от НАТО, които не са членки на ЕС, като Норвегия и Обединеното кралство, също биха могли да бъдат включени в усилията на ЕС. Норвегия, която внася вноски в бюджета на ЕС, в някои отношения вече се третира като фактически член. Обединеното кралство е важна част от европейската отбранителна индустриална база и неговите военни сили са от основно значение за европейската сигурност. Лейбъристката партия, която е фаворит на следващите британски избори, изрази намерението си да засили връзките в областта на отбраната с ЕС. Сътрудничеството в областта на отбранителната промишленост би могло също така да помогне за привличането на Турция да спре да блокира ангажимента на ЕС и НАТО поради дългогодишния си спор с Кипър (член на ЕС), който от години възпрепятства дори основната координация между двете институции.
Интеграцията не означава замяна на националните отбранителни сили с единна европейска армия. Франция и Полша например ще запазят собствените си армии, но те трябва да могат да действат заедно безпроблемно, като използват финансирани от ЕС сили и оборудване.
И все пак Европа може да не разполага с време за постепенна интеграция. Внезапното изтегляне на силите на САЩ от НАТО може да принуди Европа да предприеме драматични действия, но също така може да остави континента уязвим във военно отношение, ако това се случи преди Европа да е изградила капацитет да гарантира сигурността си. Шокът би могъл да хвърли континента в безпорядък. Той ще принуди Европа да се изправи незабавно пред най-трудните аспекти на интеграцията. По въпроса за ядреното възпиране например някои европейски държави може да побързат да създадат свои собствени запаси или да сключат двустранни споразумения с Русия, което ще доведе до дълбоки разцепления в ЕС и ще даде възможност за по-широко разпространение на ядрени оръжия.
Най-добрият вариант е лидерите на НАТО да настояват за по-голяма европейска роля, когато алиансът се събере във Вашингтон това лято. Съединените щати трябва да използват влиянието си, за да се застъпят за европейската интеграция, и трябва да подкрепят онези усилия на ЕС в областта на отбраната, на които Вашингтон исторически се е противопоставял. Една по-силна и по-малко зависима Европа ще бъде истински равностоен партньор на Съединените щати и ще даде на Вашингтон нова причина да се ангажира с тези отношения. В края на краищата НАТО ще бъде по-ценна като съюз между две военни сили, отколкото като екип, ръководен само от едната страна. /БГНЕС
--------------------
Макс Бергман, директор на Програмата за Европа, Русия и Евразия и на Центъра за евроатлантически и северноевропейски изследвания "Стюарт" към Центъра за стратегически и международни изследвания, анализ за „Форин афеърс“.